【特别关注】税务部门内控机制建设的国际借鉴与思考

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近年来,国家税务总局顺应税务系统发展环境变化,深入推进符合自身实际的内控机制建设,在税务系统的治理体系中发挥了重要作用。

内部控制是管理部门为履行管理目标而建立的一系列规则、政策和组织实施程序的统称,通过监控、评价、检测、修正等手段帮助实现组织目标。近年来,国家税务总局顺应税务系统发展环境变化,深入推进符合自身实际的内控机制建设,在税务系统的治理体系中发挥了重要作用。为借鉴国际先进经验,笔者赴加拿大渥太华、温哥华两地进行了为期15天的学习和考察,启发了对我国税务部门内部控制与风险管理的深入思考。   

一、加拿大内部控制理论概述
加拿大COCO委员会的内部控制整体框架与美国COSO报告的内部控制整体框架是国际公认的现代内部控制两大理论框架,在内部控制领域处于世界领先地位,对各国内控实践产生着极大的指导作用和深刻的影响。COCO于1995年11月发布《控制指导纲要》采用目标、承诺、能力、监控和学习四要素模式,并在内部控制定义、内部控制与管理活动的关系以及内部控制作用等方面有着独到的见解。

二、加拿大税务局的内部控制管理现状
加拿大税务局(以下简称CRA)内部控制体系以内部控制整体框架的四要素模式为蓝本,一定程度上融合了COSO控制理念,通过多年实践,在注重员工道德、能力培养、环境监控、绩效目标、组织风险管理、评价标准等方面构建起全方位、立体式的内部控制网络。

加拿大宪法(1867年)赋予加拿大联邦政府和省政府(地区)向其公民征税的法律权限,赋予联邦政府无限制的征税权,赋予13个省(地区)有限制的直接征税权,联邦税法和省税法具有互补性。联邦税务局和省(地区)税务局在征税权明晰的法律框架下,相互合作,提高了征管效率,降低了征管成本。

税务机构按照区域经济情况设置,与行政区域划分没有直接关系,体现了扁平化、专业化的特点。加拿大税务组织结构设计中,计划、决策、执行、控制、监督职能明确清晰,职能部门和管理层级精简,避免了重复设置,保证了职能的履行。

机构设置方面,CRA采取两层架构,总部设在渥太华,负责制定税收和福利的征管政策、制定收入计划、对下级部门工作进行指导及考核等。全国被划分为5个税收管理大区,共设51个税收服务办公室,统筹对全国纳税人实施管理和提供涉税服务。

加拿大是世界十大贸易国之一,经济高度国际化,税收法律制度和税务管理体制设计较为成熟完善,这使CRA有一个相对健全的内部控制环境,形成了科学严密的治理结构、清晰严明的绩效管理手段、广泛的第三方信息获取渠道和独立权威的内部监督管理体制。

《加拿大税务法案》于1999年4月颁布,确立了加拿大税务局与众不同的治理制度,形成了一个科学严密、相互制约的内控治理体系。CRA的核心管理层由国家税务部部长、管理委员会主席、局长( CRA专员与首席执行官)、纳税人权利保护官、副局长组成。管理委员会主席负责监督CRA日常运转,通过部长对议会负责,其中:审计委员会审查加拿大税务局的会计框架、财务和业绩信息、内部控制和风险管理。

与政府预算相匹配的绩效目标贯穿管理活动始终,是CRA实现高效管理的重要原因。绩效管理的目标是使个人贡献与部门及政府层级的战略和工作优先事项保持一致,按照政府优先事项和税务部门业务重点确定每年的考核任务。在绩效协议中包括期望、期望行为和结果评估等内容,在考评过程中鼓励员工提高绩效,缩小绩效差距,必要时修改绩效期望,并按照评分等次进行奖励。

加拿大的信用体系十分健全,实名制、非现金支付及发达的信息化网路,使得税收信息完整、全面。加拿大政府于2016年将各部门网站整合集成为统一门户网站,实现了单点便捷登录。加拿大的税收保障办法确保税务部门能获取到法律赋予范围内的信息,银行等第三方有义务为税务部门提供信息。

CRA助理专员同时担任审计委员会审计长,负责其主管的审计、评估和风险司完成监督职责和咨询任务,通过每个专业化团队协同运作,向局长和高管层提供独立客观的内部审计、评估报告,展现加拿大税务局各项方案、政策和举措的业绩和成果,指出内控举措差距,提出风险管理建议。内部审计活动根据加拿大税务局的内部政策开展,并且符合国际内部审计实务准则,审计结果向管理委员会的审计委员会和审计长办公室汇报,所有最终的内部审计报告均在加拿大税务局网站向公众公开。

三、对我国税务部门内部控制管理工作的启示和建议  
我国税务部门高度重视内控机制建设工作,将内控机制建设作为落实两个责任的重要力量和从严治税带队的重要手段,近年来税务总局积极探索、不懈努力,统筹监督资源,初步构建一套规范化、体系化、多元化的内部监督机制,取得了较好的效果。

从中加两国税务部门内控管理现状来看,与当前所处的国情、税情、历史时期及所具备的税收治理条件等因素基本匹配,我国税务部门的内控实践还处于起步阶段,需借鉴吸收发达国家经验,不断精进。笔者结合工作实践,提出以下几点建议。

(一)赋予内控管理部门独立监管地位
CRA独立负责的内部审计组织架构是监督内控管理运行的基石。今年初,中华人民共和国审计署第11号《审计署关于内部审计工作的规定》明确内部控制是管理范畴,内部审计是监督范畴。在当前我国税务系统推进内控机制建设进程中,主责部门和监督部门还存在着职责不清、越俎代庖现象。要提高内控成效,需进一步明确内控监督部门独立的监督、评价职责,并提供强有力的组织领导保障,建立一级式、扁平化的监督管理层级,或由内控管理部门独立向本级及上级管理层报告内控评估、监督结果和风险管理建议。

(二)构建突出风险导向的内控管理理念
目前我国税务部门内部控制机制建设是以权力制衡为核心,以内部风险防控为导向,以全面覆盖为要求,是一种全面风险防控的思路,成效明显。但随着税收现代化进程的不断推进,要适应当前的税收管理环境,提升内控效率和内控管理水平,需着力重点防范当前及未来时期对组织目标可能产生重大影响的风险事件的发生,在某种意义上,内部控制就等同于风险管理。因此当前内控管理应在已奠定的基础上主动向重要权力事项和高风险领域的识别、评估、防控转变,向为内控主责部门提供咨询、支持转变,向为决策层提供建议、谏言、协助规划顶层设计转变,为逐步推进内控、外控融合统一发展转变,实现最佳配置控制资源,积极打造适应风险管理战略的内控机制建设升级版。

(三)厘清征纳双方权利义务边界
合理界定税务机关与纳税人的权责义务关系,是防范和减少税务执法风险的根本。按照“服务+执法=遵从”的现代化税收管理理念,以征纳互信为前提进行制度设计。一是明晰权责边界。明确纳税人自主申报、自行承担责任在税收管理活动中的基础性地位,进一步明晰纳税人在税收管理活动中的责任和义务。二是转变征管方式。按照“放管服”要求,将税收征管的重心调整到事前加强纳税服务、事中事后强化风险管控上,推行“非接触”型执法。三是推进税收共治。积极培育和促进涉税专业服务市场规范健康发展,引导低办税能力或者应纳税事项复杂的纳税人通过专业涉税中介机构进行申报纳税,发挥涉税专业服务机构的积极作用,满足纳税人的多样化需求。采取有效措施,大力倡导、鼓励和推广税收志愿者服务,构建起强大有力的社会协税助税体系,不断提高税法遵从度。



 

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